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（一）前言　 　農民和農村是中國大陸最重要的經濟與歷史文化資產。大陸改革開放後，經濟快速工業化，公路、鐵路、機場、橋樑等基礎設施建設突飛猛進，農村快速城鎮化，城鎮與農村社會結構都起了巨大變化。 　大陸農村城鎮化帶動人口、產業、資本與生產、交換、分配、消費等經濟活動的大變革。1990年代大陸有大約400萬個自然村，180萬個行政村，如今已有一半的行政村消失。估計每天有近百村莊，每年有3萬多個村莊消失。從城市面貌來說，城鎮新建築是人類科技文明的展現，但鋼筋水泥的高樓大廈取代了老城區、古建築，歷史遺產和地域文化風格喪失，工業化與城鎮化所形成的新生事物，對原本的環境無異是一場「建設性破壞」。 　當前大陸正處在工業化、城鎮化與現代化轉型時期，今後如果每年城鎮化增長率1％，意味著至少有1,600萬到2,000萬人口要從農村進入到城市。城鎮集聚了更大規模的人口和經濟活動，資源環境問題勢必更為凸出和尖銳，城鎮經濟與社會發展面臨更大的挑戰。省思過去城鎮化進程的得失成敗，如何構建新型的城市化發展模式，塑造一個適宜人類安身立命的環境，已然成為新城鎮發展面臨的頭等要務。 （二）城鎮化的省思與規劃 　根據統計，截至2013年底，大陸人口城鎮化率為53.7％。但實際上大部分的農村青年都已經離開農村進入城市，那些未離開農村的年輕人，大多數也不再從事農業生產。至於進入城鎮的農民，擁有城市戶籍的只有35％，估計有2.7億人生活在城鎮裡的人沒有城鎮戶口，沒有享有城鎮居民待遇，形成「半城市化」或「偽城市化」現象。 　在大陸長期的城鄉二元結構下，城鄉居民收入差距不斷擴大，城鄉居民權利不均，公共服務不均。城鎮化不應僅僅是農村人口向城鎮的遷徙，更重要的在於改變城鄉二元結構，使經濟發展成果惠及更多的人民，尤其是廣大農村人口。上述2.7億生活在城鎮裡的人沒有城鎮戶口、未享有城鎮居民待遇的現象，一方面很難提高城市的製造業和服務業的效率，另一方面則是擴大貧富差距，顯然未達城鎮化本意。此外，從空間分佈看，東部地區城鎮資源環境矛盾加劇，中西部大量中小城市的潛力卻還沒有充分發揮，城市對農業與農村發展的帶動力不強，這些都是推進新型城鎮化必須省思檢討的問題。 　有關新城鎮化的規劃，2012年11月中共「18大」提出「新型城鎮化」，2013年12月中共「中央城鎮化工作會議」提出「中國特色」新型城鎮化道路，強調推進以人為核心的城鎮化。今年4月，發佈大陸「國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）」，統籌相關領域制度和政策創新。 　對於未來城鎮化的遠景，大陸「國家新型城鎮化規劃」的目標是：2020年常住人口城鎮化率達60％左右，1億左右人口在城鎮落戶。另外，大陸「中國現代化報告2013」預計到2050年城鎮化率約80％，城市數量約1,600多個，城鎮人口約12億，新增人口約4.6億。至於新城鎮化產生的經濟效益，預測人口城鎮化率每提高1％，至少有1,300餘萬人將從農民變為市民，將帶來1,740億元的新增消費；10年間城鎮化率提高10至15％，將帶來1.7至2.6兆元的新增消費規模，約可拉動最終消費增長1.6％。 　為達成上述預期，「規劃」列出了未來「三件主要工作」、「四項戰略任務」，與「五大目標」。「三件主要工作」包括：農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村改造、中西部地區城鎮化等。「四項戰略任務」是農民工市民化、城市布局形態優化、城市可持續發展與城市提升、城鄉發展一體化。「五大目標」是：以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。 　在改革措施方面，「規劃」強調新型城鎮化發展要突破舊體制機制的束縛，是一場綜合的、全面的、深刻的體制機制的變革。未來將推動改革農村宅基地制度，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點；改革徵地制度，允許農村集體建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；解決土地增值的利益分配和補償問題；逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制，以及加快戶籍制度改革等。 （三）規劃特色、挑戰與風險評估 　過去大陸的城鎮化規劃存在重規模輕水平、重數量輕品質、重形式輕內容，出現了貪大求快、缺乏特色等問題。就此而言，當前大陸的新城鎮化規劃，可說是原本城鎮化的轉型升級。但是這種規劃仍然是由政府推動的，在執行過程中，脫不了各級政府行政力量的干預，帶有一定的強制性。 　大陸的經濟改革效益顯著，卻出現經濟結構失衡、資源浪費嚴重、地方債務負擔沉重等弊端，無法獲致最優的經濟效應。此次由政府引導推動的新型城鎮化規劃，相較以往有不少改變和突破。但在執行層面，能否帶來明確效益、化解風險，擺脫冒進、低效、浪費的慣性，是各界關切焦點。 　大陸推動新城鎮化面臨的挑戰有四：一資金問題，二是政策突破問題，三是資源布局和運用問題，四是風險化解的問題。 　關於資金問題，未來10年大陸城鎮化率如果每年提高1.2％，將有2億農民入城，加上現有的1.6億的農民工，新增城鎮人口將達3.6億左右。按低標準計算，農民市民化約需要人均10萬元的固定資產投資，需要新增35至40兆元的資金需求。另有估算，到2020年大陸城市化率在60％左右，城鎮人口大約為8.5億，需要資金約50兆元，平均每年7兆多元。面對巨大的資金需求，單純依靠中共中央財政資金遠遠不夠，未來要建立多元化的投融資管道。 　關於政策突破，土地徵收是土地制度的重要問題。如果土地管理法不修改，政府持續通過徵收土地推動城市化，將進一步擠壓農民活動與生存的空間。政府應打破對農地轉用的壟斷，改變集體土地的用途管制，發展集體建設用地的流轉和交易，實現農村、城市土地「同地、同權、同利」，建立土地交易機制，使農民分享城市化中的土地增值收益，提升儲蓄與消費能力。 　就資源布局和運用而言，城鎮體系的產業布局存在結構性失衡，新城鎮化必須解決資源按行政級別和權力配置的問題，資源配置要從政府主導轉向市場主導。若不打破以行政層級分配資源，則產業布局失衡、粗放發展和資源浪費的慣性難有實質性改變。新型城鎮化應該減少行政權力對市場機制的干預，以市場為導向，才能有效扶持中小城市和小城鎮發展。 　至於風險的化解問題，城鎮化是一種土地的再分配過程，涉及農民、集體經濟組織、地方政府等方方面面的利益，在推進過程中必須注意防範可能引發的對立風險。例如農村土地制度改革可能導致土地非農化失控，最終危及糧食安全的風險。如果行政主導過度，則極有可能導致對農民土地權利新的剝奪。再者，城鎮化有可能造成城市升值，農村貶值；服務業升值，農產品貶值；城市經濟整體升值，農村經濟整體貶值，加劇城鄉居民的兩極分化與對立，形成社會問題。 （四）結語 　大陸城鎮化的腳步伴隨著改革開放與市場化前進，農民紛紛湧到城鎮，創造了供給與需求，推動了經濟的快速發展，深刻改變了城鄉的風貌。但隨著城市規模的膨脹，大陸農村始終處於邊緣化的地位，農村的快速空心化與縮減，成為世人關切的熱點。2001年諾貝爾經濟學獎得主史帝格利茲（Joseph E. Stiglitz）即曾說過，21世紀人類最大的兩件事情，一是高科技帶來的產業革命，另一個就是大陸的城市化。 （來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1669期） 【中央網路報】